Terugkeerbeleid van illegalen dreigt zeer repressief te worden

• 2008-02-25

De Terugkeerrichtlijn wordt stilaan een omstreden stukje wetgeving dat kadert in het gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de Unie. Het moet de (vrijwillige en gedwongen) terugkeer regelen van uitgeprocedeerde asielzoekers of in andere zin illegaal op het grondgebied verblijvende migranten.

Het voorstel tot richtlijn dateert al van 2005 en bevat bepalingen betreffende de criteria voor terugkeer, de minimumstandaarden inzake de informatie over de rechterlijke beslissing en de modaliteiten voor opsluiting en verwijdering. Precies over dit laatste is het eind nog niet in zicht.

Het Europese Parlement agendeerde het voorstel voor de plenaire zitting in januari, maar onderhandelt momenteel over een mogelijke compromistekst. Pas in mei 2008 wordt het gestemd. Zoals het er naar uitziet is de tekst voor Groen! op enkele cruciale punten onaanvaardbaar. De opsluitingtermijn die te gemakkelijk kan verlengd worden tot 18 maanden en het aan de uitwijzing gekoppelde inreisverbod voor 5 jaar zijn een brug te ver.

Bovendien ondermijnt deze werkwijze - om achter relatief gesloten deuren toe te werken naar een compromis tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement - de democratische besluitvorming en wordt een transparant debat verhinderd.

INHOUD

Vrijwillig terugkeren of uitgezet worden?

Het terugkeerbeleid is gericht naar iedereen die in het land verblijft zonder wettelijke verblijfsvergunning. Het gaat om mensen zonder papieren, uitgeprocedeerde asielzoekers, mensen wiens visum is vervallen. Wie hier onwettig verblijft, moet naar zijn land terugkeren, dat is het uitgangspunt.

De voorgestelde richtlijn hanteert het beginsel van het vrijwillige vertrek. Illegalen krijgen - na procedure of bij aanhouding - van de bevoegde instantie een terugkeerbesluit waarna ze vier weken de tijd krijgen om vrijwillig het land te verlaten.

Wie hieraan geen gevolg geeft, krijgt na die vier weken een verwijderingsbesluit. Dit bevel kan overigens meteen bij het terugkeerbesluit gevoegd worden, als "het risico bestaat dat de betrokkene zal onderduiken". Bovendien wil men het vrijwillige vertrek stimuleren door aan het uitzettingsbevel een inreisverbod te koppelen dat van toepassing is in de hele Unie. Dat inreisverbod zal voor maximaal vijf jaar gelden. Tegen deze beslissingen kan beroep aangetekend worden. Onnodig te zeggen dat dit een zeer repressieve maatregel is.

Achter slot en grendel

In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie staat tegelijk dat wie verplicht wordt het land te verlaten niet zomaar kan opgesloten worden. Dit kan alleen als het risico bestaat op onderduiken én indien er geen alternatieven meer zijn, zoals het zich regelmatig aanmelden of het kunnen aantonen van een financiële waarborg. Dan kan opsluiting voor maximum zes maanden.

De parlementaire commissie Burgerlijke Vrijheden van het EP die het voorstel grondig bestudeerde, heeft de termijn verkort tot maximum drie maanden. Op zich een goede zaak. Deze termijn kan echter verlengd worden tot 18 maanden als er gevaar bestaat voor de openbare orde, als er geen medewerking is van de betrokkene of als er geen medewerking is van het land van herkomst. Het EP verscherpt in feite het voorstel van de Commissie en brengt redenen aan die zo vaag zijn dat in de praktijk de regel van 3 maanden eerder uitzondering zal zijn. Reden voor deze verlenging is dat in sommige lidstaten de wet geen termijn voorziet en dus onbeperkte opsluiting mogelijk is. Voor mensen zonder papieren die in België verblijven, betekent dit een achteruitgang. Voor Groen! moet detentie zondermeer een ultimum remedium zijn en ook als dusdanig in de praktijk benaderd worden: als uitzondering en niet als regel.Als het kinderen betreft, is opsluiting voor Groen! zelfs onbespreekbaar.

Terugkeer naar waar?

De terugkeer van illegale migranten heeft betrekking op de terugkeer naar het land van herkomst of doorreis, ongeacht of het gaat om gedwongen of vrijwillige terugkeer. Dat betekent dat een Congolees die in Marokko de grens oversteekt naar Spanje, kan teruggestuurd worden naar Congo, Marokko of elk ander doorreisland.

De medewerking van deze herkomst- en doorreislanden verloopt vaak eerder stroef. Wat meteen een aanleiding kan zijn om de betrokkene op te sluiten. Met andere woorden: opsluiting zal snel gerechtvaardigd zijn volgens de letter van de wet.

Beter een richtlijn dan geen?

Ondanks de ernstige bezwaren die Groen! (samen met vele ngo's) heeft, blijft het wikken en wegen. In zekere zin biedt de richtlijn garanties en bevat ze enkele positieve elementen. Wie een terugkeerbesluit of een uitzettingsbevel krijgt, mag beide beslissingen bijvoorbeeld aanvechten en zich juridisch laten bijstaan. Dat is voor vele lidstaten een toegevoegde waarde. In Europa een interne markt creëren betekent ook dat gemeenschappelijk Europese standaarden inzake het terugkeerbeleid beter zijn dan te blijven werken met onderling vaak sterk verschillende nationale voorschriften.

Complexe materie

Door de toenemende mondialisering, een grotere terreurdreiging en een toenemende druk op de Europese economie, tracht Europa zijn grenzen zo dicht mogelijk te houden. Natuurlijk in één richting, 'illegalen' wil men immers zo snel mogelijk terug de Unie uit. Nu met de uitbreiding van de Unie ook de buitengrenzen verschuiven en meer lidstaten worden geconfronteerd met een toenemende migratie, opteren velen voor een harde aanpak, toch zeker de landen aan de buitengrens. Hierdoor dreigt een onevenwicht te groeien tussen een efficiënt terugkeerbeleid en de fundamentele rechten van de mens. Er is zoiets als het recht op asiel. Migranten hebben bovendien - ook zonder de juiste papieren - het recht op een menselijke en respectvolle behandeling, zowel bij de opvang als in het geval van repatriëring. Dit is echter niet waar de lidstaten de nadruk op leggen.

De lidstaten - die door de ministers van binnenlandse zaken (B) of justitie (NL) vertegenwoordigd zijn in de Raad van de Europese Unie - willen in eerste instantie een betere operationele samenwerking met betrekking tot de terugkeer van illegaal verblijvende personen. Daarom willen ze de eigenlijke bevoegdheid over de terugkeerbeslissing zoveel mogelijk in eigen handen houden.

De Raad vindt tevens dat het voorstel - zoals het nu op tafel ligt - teveel nadruk legt op de bescherming van mensenrechten, eerder dan dat het operationele en administratieve vooruitgang realiseert.

Het zal maar de vraag zijn of het Sloveense voorzitterschap beweging krijgt in het wetgevend proces dat nu al jaren aansleept.

ACHTERGROND

Een klein beetje historiek

Het asiel- en migratiebeleid mag dan al sedert 1993 tot derde pijler behoren, het duurt nog tot het Verdrag van Amsterdam (1999) vooraleer het communautaire bevoegdheid wordt en de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid - waarbinnen het migratie- en asielbeleid moet gekaderd worden - één van de meest belangrijke beleidsdomeinen van de Unie wordt. Voordien waren dit grotendeels nationale aangelegenheden die slechts bij wijze van experiment op Europees niveau werden geregeld. Denken we maar aan de Schengenlanden die in 1985 onderlinge afspraken maakten over de binnenkomst en het vrij verkeer van migranten en asielzoekers, of de Conventie van Dublin uit 1990 die stelt dat de lidstaat die verantwoordelijk is voor de binnenkomst van de asielzoeker in de EU verantwoordelijk is voor de asielaanvraag.

Vandaag wordt het migratie- en asielbeleid op Europees vlak geregeld - in medebeslissingsprocedure - en een essentieel onderdeel ervan is de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op het grondgebied van de lidstaten van de Unie verblijven.

Drijfveren

Een eerste initiatief van de Commissie kwam er vlak na 11 september 2001 waarin het belang van een veelzijdig beleid in de strijd tegen illegale migranten werd benadrukt. Men wil beter samenwerken aan de buitengrenzen en men wil een efficiënter visumsysteem met een gemeenschappelijk identificatiesysteem voor visumgegevens.

De daaropvolgende Europese Raden benadrukken op hun beurt de noodzaak van een effectief terugkeerbeleid. Men wil dit bereiken door communautaire terugkeer- en overnameakkoorden met de landen van herkomst en doorreis af te sluiten en met de ontwikkeling van gemeenschappelijke minimumnormen.

Na de aanslagen in Madrid in 2004, dringt de Raad er bij de Commissie op aan om zo snel mogelijk een volwaardig terugkeerbeleid te ontwikkelen. Daar ontstaat bijvoorbeeld het Europees Terugkeerfonds dat terugkeeroperaties moet mogelijk maken. Het is opvallend hoezeer de Raad een bijna initiatiefnemende rol speelt in dit domein. Het is nochtans de Commissie die dit voorrecht toebehoort. En het Europese Parlement dat een volwaardige wetgevende rol te spelen heeft.

Een efficiënte aanpak vraagt dus om gemeenschappelijke minimumnormen en procedures inzake de terugkeer, waarvoor de Commissie in september 2005 een voorstel indiende. Daar staat Groen! ook achter, maar het mag geen harmonisatie 'naar beneden' worden.