Btw-carrouselfraude: verleg de btw!

• 2011-07-12
• Geldzaken & handel

Dit rapport over btw carrousel fraude is een kroniek van een aangekondigde, maar vermijdbare financiële Europese catastrofe. In tijden waarin de Europese Unie kraakt onder het gewicht van een eurocrisis en de bevolking van de meeste lidstaten zich geconfronteerd ziet met draconische besparingen, is dit een bijzonder tragisch verhaal van menselijke fouten, verkeerde politieke inschattingen en oneindige criminele hebzucht.

De meest conservatieve schattingen stellen dat de btw carrousel fraude geschat kan worden op 80 tot 100 miljard euro voor de EU-27. Georganiseerde fiscale fraude, waaronder btw-fraude, staat in de categorie financiële criminaliteit - in de EU-27 goed voor in totaal 200 tot 250 miljard euro per jaar - al vele jaren met stip bovenaan. Met dit rapport wil Europees parlementslid Bart Staes (Groen!), rapporteur over BTW-fraude en het Groenboek btw dat de Europese Commissie eind 2011 publiceert, niet alleen enkele oorzaken van deze aderlating voor de Europese schatkisten beschrijven, maar ook zeer concrete oplossingen aandragen.

Vlak voor de eenwording van de Europese interne markt op 1 januari 1993 en het verdwijnen van administratieve binnengrenzen, waarschuwden tal van financiële experts dat “Europa, een paradijs voor fraudeurs” dreigde te worden. Zelfs de toenmalige minister van Financiën, de heer Philippe Maystadt (toen al!), was zich van het komende probleem bewust, toen hij in een toespraak aan de vooravond van de grote veranderingen in 1993 het volgende zei: “ De opheffing van de fiscale grenzen zal met het verdwijnen van de douanecontroles binnen de gemeenschap gepaard gaan. Deze vorm van controle zal door een andere moeten worden vervangen om een explosieve groei van de fiscale fraude in de Europese Unie te verhinderen .” Hetgeen Maystadt bepleitte, gebeurde hoegenaamd niet.

Allerlei in dit rapport beschreven nieuwe Europese regelgeving heeft geen soelaas gebracht. Het ontbreekt aan Europese coördinatie van bijvoorbeeld BTW-tarieven, er is een gebrek aan systematische samenwerking en gegevensuitwisseling, om fiscale fraude efficiënt aan te pakken. Voor het bestrijden van btw-carrousels - het georganiseerde, grensoverschrijdende misbruik van de factuur of de facturenstroom - betekent dit dat opsporingsambtenaren en justitie altijd met een forse achterstand aan de "wedloop" tegen georganiseerde fraude en misdaad begint.

Opmerkelijk is ook dat in de EU een precieze beschrijving van deze specifieke fraudevorm in geen enkel wetboek, Europese richtlijn of verordening woordelijk is terug te vinden. Daarom is het in een internationale context - en dat geldt per definitie voor elke btw-carrousel - extra lastig om de juridische bewijslast "hard" te maken. De Europese wetgever heeft hier duidelijk zitten slapen en zo mede een oneindige criminele geldstroom gecreëerd. Een duidelijke en uniforme Europese definitie van btw-carrousels is, in het licht van grensoverschrijdende juridische samenwerking en het btw-groenboek van de Europese Commissie, dan ook dringend nodig.

Eurofisc, een recent Europese (vrijwillig) samenwerkingsinitiatief tussen lidstaten op fiscaal vlak, dreigt voorlopig niet veel meer dan een Europese praatbarak te blijven. Eurofisc, operatief per 1 november 2010, moet wel eenmaal per jaar verslag uitbrengen aan de Europese Commissie. Maar de door ons opgevraagde notulen van de eerste vergaderingen blijven geheim. Om iets aan het gebrek aan daadkracht te doen, is transparantie rond Eurofisc noodzakelijk.

Oorzaken carrouselfraude

Het vroeger bestaande "zegelsysteem" was erg complex en een soort waterval van taksen. De nieuwe belasting op de toegevoegde waarde (btw) van januari 1971 zou de nadelen van dit zegelsysteem doen vergeten. Een belangrijk principe van de btw is dat het gaat om een verbruiksbelasting, die uiteindelijk alleen door de eindverbruiker wordt betaald.

Bij btw-fraude gaat het erom dat velen btw terugvorderen van de staat, zonder dat er ergens anders iemand die btw heeft betaald. Veel te veel btw belastingplichtigen vervullen hun rol als ontvangers niet naar behoren. De boekhouding van lidstaten wordt zo al jarenlang voor miljarden euro scheefgetrokken. Het is de grootste diefstal onder de neus van heel Europa, die we tot vandaag collectief laten voortduren.

Het nieuwe "open" Europese btw-systeem, dat tegelijk met de interne Europese markt in voege trad op 1 januari 1993, heeft grote en opvallende gelijkenissen met het toenmalig bestaande Benelux-systeem. Tussen België, Nederland en Luxemburg bestonden al sinds mensenheugenis geen fiscale grenzen meer. De Benelux werd, na het afschaffen in 1980 van het laatste Benelux-douanedocument ("Benelux 50"), het trainingsveld voor de btw-carrousels. Bij grensovergang tussen één van deze drie landen vonden alleen controles plaats op basis van de toen nog bestaande "invoer- en uitvoerlistings". Tussen 1980 en 1993 werkte men met Benelux-douanelijsten waarop de uitvoer en invoer moet worden geregistreerd. Ondanks dit controle-instrument nam de fraude steeds grotere proporties aan en werd die langzamerhand bekend als "carrouselfraude".

Het gaat er in het bijzonder om “de goederen op de meest verwarrend mogelijke manier te doen of laten circuleren”, via een groot aantal tussenschakels en door overschrijding van meerdere grenzen. Op deze manier wordt zowel voor de fiscale als de gerechtelijke diensten een zeer ondoorzichtige keten geschapen. Het eerste “fraudecarrousel" onderzoek wordt begin jaren tachtig succesvol afgerond: één fraudecircuit met hifiapparatuur wordt opgerold.

In de jaren ’80 golden vooral in België, heel hoge tarieven voor alle hifi-, audio- en videoapparatuur. Deze populaire goederen vormden zo het ideale doelwit om snel rijk te worden. Er was niet alleen het btw-tarief van 25% op van toepassing, maar ook een luxetaks van 8%. Zeer verleidelijk om via papieren circuits per transactie en per vrachtwagenlading, gemakkelijk en vrij risicoloos 33% op het bedrag te verdienen.

Het is nog steeds een raadsel waarom destijds nooit enige beleidsmaker of wetgever heeft bedacht hoe dit structureel onmogelijk te maken. De meest gevoelige sectoren voor btw-carrouselfraude zijn: mobiele telefonie, microprocessoren en computerchips, hifi apparatuur, parfum, nieuwe en tweedehands wagens, edele metalen, kunstwerken en antiek, de bouwsector, de afvalsector, en CO2 emissierechten.

In het rapport worden vijf elementen beschreven die specifiek bijdroegen aan het ontstaan van het verschijnsel 'carrouselfraude': de grijze of parallelle handel, de verhoogde nationale strijd tegen de fiscale fraude, de verschillende btw-tarieven in de EU-lidstaten, de intrinsieke zwakheden van het btw-systeem, het verdwijnen van de douaneformaliteiten binnen de EU en de versoepeling van douanecontrole vanaf 1993.

Handelstransacties worden vastgelegd in de factuur, die als basis dient voor zowel het betalen van de verschuldigde btw als de aftrek van de btw. De factuur is de as én meteen ook de zwakke schakel in de btw-keten. Het is voor de fiscale controlediensten vrijwel onmogelijk al deze materiële transacties in de opeenvolgende facturatie tussen leverancier en klant op te volgen en te controleren. Voor malafide personen is het kinderspel om fictieve en/of valse facturen te maken en te misbruiken.

Oplossing door btw te "verleggen"

Een voor de hand liggende oplossing voor de btw-carrousels is een veralgemeende toepassing van het stelsel van “de verlegging” van de btw naar de in te dienen periodieke btw-aangifte. Deze oplossing, die uiteraard alleen geldt voor handelaren die btw-plichtig zijn, wordt in sommige lidstaten voor sommige sectoren ook al toegepast, zij het vaak tijdelijk.

Bij de verleggingsregeling wordt de btw verlegd van de leverancier naar de afnemer. De leverancier brengt letterlijk geen btw in rekening, maar verlegt de btw naar de ondernemer die goederen of diensten van hem afneemt. De leverancier vermeldt op de factuur noch het verschuldigd btw bedrag noch het btw tarief, maar alleen de waarde van de geleverde goederen of diensten. En de leverancier vermeldt deze waarde ook in zijn btw-aangifte. De afnemer vermeldt deze waarde ook in zijn btw-aangifte en berekent in dezelfde aangifte de verschuldigde btw. Deze is voor de handelaar vervolgens aftrekbaar, indien het gerelateerd is aan beroepsactiviteiten.

Bij de verlegging van de heffing verdwijnen er in één klap twee problemen. Het btw-bedrag komt op de factuur niet meer voor, hetgeen de diefstal ervan onmogelijk maakt. De niet ontvangen, maar verschuldigde btw belast de eigen financiële middelen van de handelaar niet meer. Dit valt via digitale controle van de btw-aangifte voor nationale belastingadministratie veel gemakkelijker te controleren. Uniforme en gelijktijdige Europese invoering van de verlegging zal de volledige BTW-fraude niet uitschakelen, maar het fenomeen van de BTW-carrousels zal zeker verdwijnen.

Een recent bewijs hiervan was de carrouselfraude met CO2-emissierechten die in juni 2009 in Frankrijk de politieke en zakelijke wereld opschrikte. Dit probleem deed zich ook voor in België, Groot-Brittannië en Nederland. De Parijse beurs “BlueNext” werd een paar dagen gesloten om de Franse regering toe te laten een directe en adequate oplossing voor dit probleem te vinden. Bij super dringende wetswijziging werd binnen enkele dagen (!) de handel in emissierechten van btw vrijgesteld, zonder recht op btw-aftrek, om de verwachte megaschade te beperken. Intussen is in 16 lidstaten een verleggingsregeling voor emissierechten van kracht. De verlegging van de BTW-inning is technisch perfect mogelijk en voor lidstaten invoerbaar binnen zes maanden, het vereist alleen politieke wil.

Verlegging in EU27

Om een volledig zicht te krijgen op de toepassing van de verleggingsregeling in de 27 lidstaten, hebben we een vergelijkend Europees onderzoek gevoerd: alle bestaande nationale wetgeving werd zoveel mogelijk uitgeplozen (indien beschikbaar in het Engels, Frans of Duits) en de bevoegde autoriteiten van alle lidstaten kregen een brief met het verzoek om inlichtingen. Een groot aantal lidstaten vonden het niet nodig binnen een redelijke termijn te antwoorden of voldoende duidelijk te antwoorden op de eerste brief. Dat gebeurde na herhaaldelijk aandringen wel, maar het blijft verwonderlijk dat twee belangrijke lidstaten als Luxemburg en Frankrijk onvoldoende duidelijke antwoorden gaven. Na meerdere herinneringen hebben uiteindelijk 25 lidstaten geantwoord. Griekenland en Portugal hebben als enige lidstaten nooit geantwoord.

Uit het onderzoek blijkt voorts dat er bijna geen gelijklopende, maar eerder verschillende formuleringen van de gecoördineerde richtlijn (Richtlijn 2006/112/EG) bestaan. Sommige nationale wetteksten en definities zijn complex en eindeloos lang, de noodzakelijke informatie niet is op één plaats duidelijk samengebracht of samengevat. Er is binnen de EU sprake van een grote diversiteit van sectoren waar de verleggingsregeling wordt toegepast. Van enige Europese stroomlijning en coördinatie is totaal geen sprake. Iedere lidstaat beslist onafhankelijk en soeverein over deze kwestie en enkel het eigenbelang telt.

Bijlage 1 biedt een overzicht op welke producten een verleggingsregeling van toepassing is in de verschillende lidstaten. Voor twee sectoren - bouwsector en de handel in CO2 emissierechten - is in het grootst aantal (16) lidstaten een verleggingsregeling van kracht. Voor de andere fraudegevoelige sectoren geldt de verleggingsregeling slechts in enkele lidstaten en dan meestal tijdelijk.
Vorig jaar misten de Europese ministers van Financiën een unieke kans om gecoördineerd iets aan btw-carrouselfraude te doen. In maart 2010 besloten zij de btw-richtlijn uit 2006 te wijzigen (Richtlijn 2010/23/EU). In het oorspronkelijke voorstel tot richtlijn werd voorgesteld verlegging van de btw-heffing toe te passen op een lijst van goederen en diensten uit vijf fraudegevoelige sectoren (mobiele telefoons, microprocessoren en computerchips; parfum; edele metalen; kunstwerken, verzamelingsobjecten en antiek, de handel in CO2 emissierechten). In de definitieve versie is alles gesneuveld, behalve de CO2 emissierechten. De vraag stelt zich of dit blijk gaf van onkunde, onwil, onmacht of toch totale desinteresse van de beleidsmakers.

Hier miste de Ecofin een momentum om aan de georganiseerde criminaliteit duidelijk te maken dat het de EU menens is met de strijd tegen btw-carrousels. Een zoveelste voorbeeld dat laat zien dat de Europese Unie de strijd tegen fiscale fraude voert als een klein jongetjes tegenover een enorme Sumoworstelaar.

Bart Staes en Antoine Buedts