BRIEFING - Oprichting Europees Openbaar Ministerie

• 2016-10-05
• Democratie & mensenrechten Sociaal beleid Geldzaken & handel Europa in de wereld

Wanneer?

Op woensdag 5 oktober 2016 stemde het Europees Parlement over een (niet controversiële) resolutie over de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie (European Public Prosecutor’s Office, EPPO) en de samenwerking met Eurojust. Enkele lidstaten toonden zich bij de laatste beraadslagingen in september niet onverdeeld enthousiast (zoals Nederland, Zweden, Hongarije en Polen). De Europese Raad zal er in oktober over verder spreken. Over dit dossier wordt al zo’n 15 jaar gedebatteerd en onderhandeld. Het grensoverschrijdend doen van juridisch onderzoek is uiteraard een letterlijk en figuurlijk grensverleggende kwestie, maar wel degelijk noodzakelijk en onvermijdelijk. De vraag is echter of het Europese OM er - hoe noodzakelijk het ook moge zijn - nog komt voor 2019.  

Wat & hoe?

Het Europees Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie maakt de oprichting van een Europees OM alvast mogelijk: artikel 86 van het Verdrag is bepaald dat de Raad ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen een Europees openbaar ministerie kan instellen, na goedkeuring door het Europees Parlement.

Het Europees Parlement is al lang voorstander van een doeltreffend en onafhankelijk Europees Openbaar Ministerie, “om de huidige versnippering van de nationale rechtshandhaving ter bescherming van de EU-begroting te verminderen en op die manier fraude in de Europese Unie beter te kunnen bestrijden”.

Onafhankelijkheid - trias politica - is uiteraard cruciaal en daarom betreurt het EP dat ‘bij onenigheid tussen het Europees Openbaar Ministerie en de nationale vervolgingsinstanties over bevoegdheidskwesties de eindbeslissing niet genomen wordt door een onafhankelijke rechtbank, zoals het Europees Hof van Justitie’.

Op 12 maart 2014 keurde het EP een resolutie goed over “het voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie”. Vervolgens, op 29 april 2015, keurde het EP al met grote meerderheid een tussentijds verslag goed over het Commissievoorstel voor het opzetten van een Europees Openbaar Ministerie. Dit tussentijds verslag was een sterk signaal aan Europese regeringen over het belang van een Europees Openbaar Ministerie. De Europese openbaar aanklager kan niet eenzijdig te werk gaan: elke beslissing over bijvoorbeeld de keuze van jurisdictie, de aanklacht of het sluiten van een zaak moet eerst onderzocht worden door een gerechtshof.

Het EP vindt dat volgens ‘artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de Verdragen, elk door het Europees Openbaar Ministerie genomen operationeel besluit dat gevolgen heeft voor derden, vatbaar moet zijn voor rechterlijke toetsing door een bevoegde nationale rechter en is van oordeel dat rechtstreekse rechterlijke toetsing door het Europees Hof van Justitie mogelijk moet zijn’.

In het verslag van het EP van 2015 werd ook al het belang benadrukt van eenduidige en consistente rechten voor de verdediging, zodat juridische regels niet omzeild kunnen worden door aan "cherry-picking" te doen en voor een bepaalde zaak het gunstigste rechtskader eruit te pikken.

Daarom ook dat het EP belang hecht aan de koppeling van het politieke debat over het Europees OM, aan het dossier “van Juridische bijstand voor verdachten en beklaagden in strafzaken alsook voor mensen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd (rapport De Jong)

Het EP stelde op 5 oktober 2016 ‘dat de bescherming van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden gewaarborgd moet worden’ en vindt dat ‘de verordening met name moet voorzien in aanvullende rechten van verdediging voor verdachten voor het Europees Openbaar Ministerie, met name het recht op juridische bijstand, het recht op informatie en op toegang tot het dossier, en het recht om bewijs te overleggen en het Europees Openbaar Ministerie te verzoeken namens de verdachte bewijs te verzamelen’.

Het EP koppelt het dossier van het Europees OM ook aan de triloog-onderhandelingen over de voorgestelde richtlijn ‘betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt’ (de PIF-richtlijn). Dat laatste heeft onder andere te maken met de vraag hoe de Europese antifraudedienst OLAF zich zal verhouden tot dat Europese OM? Het EP vraagt aan de Raad om ‘een ondubbelzinnige en duidelijke reeks competenties en procedures voor het Europees Openbaar Ministerie vast te stellen en dringt er bij de lidstaten ook op aan om meer inspanningen te leveren om tot overeenstemming te komen over de opname van BTW-fraude in het toepassingsbereik van de PIF-richtlijn’. De vraag over de omvangrijke BTW-fraude is relevant: die bedraagt in de EU jaarlijks tussen de 150 en 200 miljard euro. Maar het zijn de nationale ministers van Financiën die hier over gaan en over fiscaliteit geen enkele bevoegdheid los willen laten. (Zie bijvoorbeeld de recente publicatie "Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States: 2016 Final Report" , TAXUD/2015/CC/131, waaruit blijkt dat in de EU in 2014 bijna 160 miljard euro aan inkomsten uit btw verloren is gegaan).

Het EP is echter van mening dat het Europees Openbaar Ministerie ‘prioritaire bevoegdheid moet krijgen over de in de PIF-richtlijn bedoelde strafbare feiten. Heel concreet betreurde het EP in de goedgekeurde resolutie van 5 oktober 2016  dat de Raad ‘het Europees Openbaar Ministerie geen bevoegdheid wil geven in PIF-zaken waarbij de EU-middelen meer bedragen dan 10 000 EUR, maar minder dan 50 % van de cofinanciering uitmaken. Het EP vraagt de Raad daarom om af te stappen van de regel die het Europees Openbaar Ministerie de mogelijkheid ontneemt om zijn bevoegdheid uit te oefenen aangaande alle PIF-vergrijpen waarbij de schade voor de begroting van de Unie gelijk is aan of minder is dan de schade voor een ander slachtoffer.

Het EP wil ook dat het Europees Openbaar Ministerie door de nationale autoriteiten automatisch geïnformeerd wordt over alle fraude-zaken die op welke manier dan ook verband houden met de PIF-richtlijn, zowel voor als tijdens het onderzoek’. Tot er geen beweging komt in de positie van de Raad lijken de onderhandelingen over die PIF-richtlijn muurvast te zitten.  

Ook de verordening over Eurojust, de instelling die vanuit Den Haag de justitiële samenwerking en informatie-uitwisseling moet vergemakkelijken, wordt door het EP geblokkeerd tot Raad van ministers vooruitgang boekt over het Europees OM. Midden oktober wordt er een impactstudie verwacht over de kosten en baten van enerzijds een Europees OM en anderzijds Eurojust.

Eurojust heeft effectief gezorgd voor een betere coördinatie en samenwerking tussen de nationale instanties die belast zijn met opsporing en vervolging bij de aanpak van grensoverschrijdende zaken. Eurojust heeft zo ook bijgedragen tot meer wederzijds vertrouwen tussen nationale justitiële instanties en heeft geholpen om de grote verscheidenheid aan rechtssystemen en -tradities in de EU te overbruggen; De grensoverschrijdende strafvervolging is daardoor wel verbeterd, maar een grotere slagkracht tegen georganiseerde financieel-economische fraude blijft onverminderd nodig.

Waarom?

Het EP stelde op 5 oktober 2016 in de goedgekeurde resolutie vast dat “dat georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit het afgelopen decennium is toegenomen en dat deze strafbare feiten worden gepleegd door zeer mobiele en flexibele groepen die in meerdere lidstaten en op diverse criminele terreinen opereren.”

Het opzetten van zo'n Europees Openbaar Ministerie zal de strijd tegen fraude met belastinggeld kunnen versterken. De Europese Commissie schat namelijk dat er jaarlijks voor 500 miljoen euro aan EU-belastinggeld, bestemd voor subsidies, gefraudeerd wordt. Dat is rampzalig in tijden van crisis. Een effectief Europees Openbaar Ministerie is noodzakelijk om dit gigantische probleem aan te pakken, des te meer omdat het bestaande Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) enkel administratieve onderzoeken mag uitvoeren en dus weinig echte macht heeft. Al te vaak worden fraudedossiers waarbij OLAF adviseert om overtreders juridisch te vervolgen niet opgevolgd door de nationale justitiële autoriteiten. Ongeveer de helft van alle fraudedossiers die OLAF naar nationale justitiële autoriteiten stuurt leidt uiteindelijk tot een vervolging én veroordeling, schrijft OLAF in het jaarverslag 2015. De reden dat OLAF-dossiers vaak niet worden vervolgd is eenvoudig: het gaat vaak om ingewikkelde en grensoverschrijdende fraude-constructies die erg veel tijd en menskracht van vaak onderbemande parketten vergen. Hier zou zo’n Europees OM met onderzoeksbevoegdheid in lidstaten dus zondermeer uitkomst bieden.